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李金华：关注责任，完善治理，促进民主与法制

“刚才主持人对我的介绍中，还少了一项很重要的内容：我是财经大学62级的学生，是在座的很多同学的学长”。28日，走上中央财经大学“中国财经法律论坛·2004”的国家审计署审计长李金华对自己的补充介绍，引来在座学生一片掌声与喝彩。

此次论坛，审计长发言的题目为：关注责任，完善治理，促进民主与法制。

“中国经济的发展、社会的进步，已经成为全世界广泛瞩目的焦点。在欣赏成就的同时，我们也没有忘记，无论是经济发展与社会进步的协调，还是自然资源与生产消耗的平衡，无论是增长速度与增长质量的同步，还是体制改革与风险代价的兼顾，我们还有很多的课题需要研究，还有很多的问题需要解决，而这些课题都涉及到一个核心，那就是如何完善治理，包括公司治理和国家治理。”

“一个公司需要治理，一个国家也需要治理。公司治理的软弱，一定给投资者造成损失。国家治理的失效，会产生腐败和混乱，无法让所有的投资者都得到获取收益的机会。”

“国家审计不是公司治理的主体，但可以通过履行审计监督职责来推动公司治理的改进。国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而连接国家审计和治理之间的桥梁，就是今天的审计必须要关注的责任。”

一、让承担责任成为公司治理的起点

要让承担责任成为公司治理的起点，那么就必须对责任的承担和履行进行监督，这就是国家审计机关开展“经济责任审计”的一个重要出发点。我们目前对国有及国有控股企业主要负责人实施经济责任审计，是因为这些负责人都应当承担起各自的责任，他们受国家的委托，经营国家和人民的资产，就必须对国家负责、对人民负责、对法律负责、对所有的利益关系人负责。经济责任审计是公平的，因为你享有了权力，就必须承担责任；经济责任审计是必要的，因为没有了监督的权力，必然会导致腐败。

承担责任是公司治理的起点，但绝不是公司治理的终点，假如没有市场规则的约束、没有法律强制力的规制，责任将被十分轻松地抛弃。而只有在国家治理的框架下，公司的治理才能被置于一个不可逆转的潮流之中。

二、让落实责任成为国家治理的关键

首先，国家治理要求明确政府在经济生活中的责任。如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生。其次，国家治理需要将责任法制化。在谈论法制的过程中，人们往往倾向于追求权力的法制化，却容易忽略责任的法制化。这样一来，由于获取权力和行使权力的成本太低，又进一步强化了政府及各部门追求权力的冲动。再次，国家治理需要依法行政，严格执法。依法行政，首先要规避的就是不依法行政导致的权力和责任的不对等。如果政府可以不依法行政，那么就难以要求企业去依法经营。最后，落实政府的责任，关键是要落实有效支配社会资源的责任。政府的责任有很多，但有效支配社会资源是核心。在经济生活中，政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点。

三、关注责任，是国家审计本质的客观要求，也是国家审计发展的必然趋势

国家审计，是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具，促进民主与法制，是国家审计不懈的追求。

国家审计机关有着众多的审计对象和多方面的职能。国家审计机关的资源相对于大量的被审计事项，永远都是稀缺的。让稀缺的审计资源发挥作用的最好途径，就是要找到推动民主与法制建设的着力点，这个着力点，就是责任!

国家审计关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会里，政府、公司和个人都享受法律赋予的权力，但都要承担法律赋予的责任，任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。

国家审计关注责任，但我们无法强制性地要求谁去承担责任，我们只能坚持一条，那就是将应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。20年实践表明，提高审计透明度、公开审计结果，正是落实责任、推动一些问题整改的最好办法。

“今年的审计结果整改情况，可以说是20年来最好的。”审计长欣慰地告诉大家。

最后，审计长说：“一个负责任的公司才会是有未来的公司，一个负责任的国家才会是有希望的国家，而一个负责任的民族，才会是永远朝气蓬勃的民族。让我们都明确自己的责任，都承担起自己的责任，只有如此，全面建设小康社会的目标才能更快、更好地实现。”

吴敬琏：完善宏观调控的重中之重在于政府职能法治化

国务院发展研究中心研究员吴敬琏在报告——《经济学视野中的市场经济与宏观调控》中指出，完善宏观调控的重中之重在于政府职能法治化。

宏观调控是一个市场经济概念。在市场经济条件下，微观资源配置由市场进行。目前，在市场不完善的情况下，不排除行政手段，但应当避免过分依赖。

政府的调控职能，要由法律来界定、来调整各个行政部门的职权划分。

在市场经济不完善的情况下，不能使用一个越位的行政权力去纠正另一个越位的行政权力。这样会造成权力配置的混乱。很多纠纷和事件提出了一个问题：政府有无权力决定价格、收费等事项？如证监会的职能主要是监管上市公司是否合规，但它实际上很大程度上管着股价，以至股市一跌，股民就骂证监会。这种政府权力的模糊定位，也对社会公众造成误导，给政府部门的工作带来被动。

江平：宏观调控的法学命题是处理好公权力与私权利的关系与界限

中国政法大学教授江平在报告——《法学视野中的市场经济与宏观调控》中指出，宏观调控的法学命题是处理好公权力与私权利的关系与界限。

中国已进入WTO大门，但里面还有许多迷宫。为什么美国、欧盟等国家不承认我们的市场经济地位？这涉及如何理解市场经济的问题，以及如何理解市场经济条件下国家宏观调控问题。

江平教授认为，应明确以下几个关系：

一、市场经济条件下，私权是基础，限制公权是目的。在市场经济条件下，市场主体的合法权利应得到充分的、全面的保护，而不能动用过多的政府公权力来加以剥夺和限制。如政府履行对商标、专利、著作权等侵权行为的管理职能，正是为了保障商标权人、专利权人的利益不受侵犯。

二、解决国家对市场经济宏观调控的“度”，需要政府的统一的法律准绳，而不仅仅是个案的批准，否则就会失去透明的、明确的尺度。

三、在宏观调控方式上，公权干预私权的方式应有更明确的规定，包括确定权限范围、程序化、公开透明、提供公权力侵害的救济手段，包括完善司法审查机制和必要的宪法审查制度。

“双高对话”

接下来的一个小时，经济学界泰斗吴敬琏教授和法学界泰斗江平教授就政府宏观调控过程中的法律问题展开了对话。这部分由中央电视台著名财经节目主持人曲向东主持，曲主持拿北京去年的三高演唱会作比，形象地称两位泰斗的对话为“双高对话”，顿时博得了现场观众的热烈掌声。

江教授说：“关于经济学的发展，我有两点体会。第一点是，法律作为上层建筑，是为经济基础服务的，当然也会反作用于经济基础。第二点体会是，我个人感觉，中国的政治学并不发达，而是更多地融入到法学里；中国的社会学也不发达，而是更多地融入到经济学中。所以，要解决中国一系列政治、经济、社会问题，需要经济学家与法学家的联手。”

经济学家吴敬琏，一开口便大谈法治对经济改革的重要性：“一个好的市场经济，需要健全的法治。改善宏观调控的重要举措是法治化。但是，由于我们的市场经济还不完善，所以还不能排除行政手段。但过多使用行政手段，让行政机关来决定‘有保有压’，很容易造成资源的错误配置。现在有人把对投资项目的审批，也叫做宏观调控，这不对，这是行政对微观主体的干预，这已经超出宏观调控的范围，需要另外有授权，这个授权的依据便是《行政许可法》。要通过贯彻《行政许可法》，尽快落实依法行政；宏观管理机关--央行和财政部也要依照银行法和预算法行使职权。”

吴敬琏的观点得到了江平的认同。江平运用“公权”与“私权”这两个法学概念，对市场经济条件下的宏观调控进行了法学意义上的解读：“在市场经济条件下，市场主体要实现自治，这涉及私权；而政府进行宏观调控，则涉及公权。市场经济条件下，私权是基础也是目的。只要市场主体的利益是合法的，就应得到保护，而不能被国家公权任意剥夺。在私权膨胀到一定程度，已经危害到公共利益时，公权才可以去限制私权，但必须在法律有明确规定的前提下进行。而且，公权对私权的限制和剥夺，程序要合法、透明，要有统一的准绳，适用于任何人。此外，当私权受到公权限制时，要有包括司法审查与宪法审查在内的救济手段。”他打比方说，地方政府批准的项目，让更高一级政府叫停了，风险最终转嫁到企业等市场主体身上，这就应当由当地政府给企业家损失赔偿。

这时，吴敬琏说：“所以一定要把权力界定清楚，各级政府、企业和个人有什么权力，如果不从根本上界定清楚，只能是用后面的行政行为去限制前面的一种行政行为。”

不知不觉中，一个小时的对话接近尾声。江平说：“吴敬琏以前讲过一段话，大意是经济学家在刚刚改革开放的时候，有一个天真的想法，我们只要搞了市场经济，就一切问题都解决了。后来才发现，市场经济有好的市场经济，也有坏的市场经济。我曾回应他说，我们搞法律的人也曾有过天真的想法，以前中国的法律是一片空白，以为只要更多地制定法律，一切问题也就解决了。后来才发现，法律也有好也有坏。所以说，我们真正需要的是法治，而不是法制。”

图片一 李金华审计长作报告

图片二 “双高对话”