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（2004年11月28日）

女士们，先生们，朋友们：

今天非常荣幸能够有机会前来参加“中国财经法律论坛”，听听各位专家在政治、经济和法律层面的新观点、新策略，启发新思路。我今天发言的主题是“关注责任，完善治理，促进民主与法制”。

中国经济的发展、社会的进步，已经成为全世界广泛瞩目的焦点。在欣赏成就的同时， 我们也没有忘记，无论是经济发展与社会进步的协调，还是自然资源与生产消耗的平衡，无论是增长速度与增长质量的同步，还是体制改革与风险代价的兼顾，我们还有很多的课题需要研究，还有很多的问题需要解决，而这些课题都涉及到一个核心，那就是如何完善治理，包括公司治理和国家治理。

一个公司需要治理，一个国家也需要治理。公司治理的软弱，一定给投资者造成损失。 国家治理的失效，就会产生腐败和混乱：就无法让所有的投资者都得到收益的机会。

国家审计不是公司治理的主体，但会通过履行审计监督职责来推动公司治理的改进。国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而连接国家审计和治理之间的桥梁，就是今天的审计必须要关注的“责任”。

一、让承担责任成为公司治理的起点

于公司而言，受托经营和受托责任，是构建现代企业制度的核心和前提。而公司治理的目标不仅仅是实现股东权益的最大化，更不是追求内部人利益的最大化。企业在追求营利的同时，必须承担社会责任，比如遵守社会道德规范，维护企业利益关系人、特别是劳动者的权益，保护环境等。

背离责任的公司治理，是没有灵魂和目标的治理；而没有治理来保障的责任，责任仅是一纸空文。现实反复提示我们，承担责任应当成为公司治理的起点。

诚信是第一位的责任。没有可靠的数据，没有可靠的交易，没有可靠的产品，我们所依存的经济环境就会充满谎言、充满泡沫，最终通过反复的博弈，让“劣币驱逐良币”的悲剧成为实际。

讲究诚信，并不是每一个理性经济人与生俱来的品德，我们从不幻想通过教育，就能让整个经济领域的舞弊和丑闻销声匿迹。国家审计机关最近几年，一直坚持不懈地在财经领域打假治乱，目的只有一个，那就是让造假者的风险成为现实。让造假者的成本超过收益，让造假者不得不为逃避这个责任付出巨大的代价。国家审计机关这几年还一直在努力推进审计成果的公开透明，其目的也正是以此来促进相关信息的公开透明，提高信息的对称度，从而增强信息的可信度。

守法是公司的基本责任。我们固然有权利去评价法制的不健全或执法的不科学，但这一切的权利都应当基于对法律和规则的遵守。近年来，国家审计机关不断披露的大案要案一直在提醒大家，随着经济的不断发展，经济犯罪的手段也在不断花样翻新，犯罪的后果也可能会越来越严重。审计人员在执行每一项审计任务时，揭露经济犯罪并不是我们的最终目标，但维护法制的尊严，提醒大家承担起守法的责任，则是我们时刻牢记的职责。

随着国家和社会关注程度的不断提高，以及经营管理人员法律和财务水平的不断提升，公司治理正在朝好的方向发展。但在这个过程中，一种新的倾向也引起了我们的高度关注。一些单位和个人在真实性、合法性的边缘打“擦边球”，钻法律和政策空子，频繁使用各类“公允性技巧”，利用关联交易、内幕交易、转移定价及不恰当评估等手段，转移财产，最终损害国家或大部分利益关系人的利益。对于这类问题，审计机关的原则是一贯的，那就是在坚持三个有利于，为改革服务，维护市场各主体合法权益的前提下，坚决地维护国家利益不被侵害。

能否有效地履行社会责任，是现代文明社会对公司治理提出的新挑战。过去很长一段时间里，大家对这个问题重视得还不够，没有更多地从可持续发展的角度来看问题，今年的“民工荒”和淮河流域的污染都给大家敲响了警钟。审计署已经要求审计人员关注被审计单位社会责任的履行情况，近期主要是关注环境保护和社会保障两个问题，今后还会不断扩展关注

的领域。

要让承担责任成为公司治理的起点，那么就必须对责任的承担和履行进行监督，这就是国家审计机关开展“经济责任审计”的一个重要出发点。我们目前对国有及国有控股企业主要负责人实施经济责任审计，是因为这些负责人都应当承担起各自的受托责任，他们受国家的委托，经营国家和人民的资产，就必须对国家负责、对人民负责、对法律负责、对所有的利益关系人负责。经济责任审计是公平的，因为你享有了权力，就必须承担责任；经济责任审计是必要的，因为没有了监督的权力，必然会导致腐败。

承担责任是公司治理的起点，但决不是公司治理的终点，假如没有市场规则的约束、没有法律强制力的规制，责任将被十分轻松地抛弃。而只有在国家治理的框架下，公司的治理才能被置于一个不可逆转的潮流之中。

二、让落实责任成为国家治理的关键

提高执政党的执政能力，是为了改善国家的治理。实现国家治理的途径很多，但现实的中国，明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。

首先，国家治理要求明确政府在经济生活中的责任。如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生。在过去20多年中，中国政府政企职责分开的努力一直在进行，但在经济生活中政府不够超脱的现象还是经常出现，一些地方政府既当运动员又当裁判员，使整个市场的规则受到很大的挑战。

在讨论很多宏观调控措施为什么会传导失灵的时候，大家不难发现，一个很重要的因素就是一些地方政府已经成为经济发展失调的始作俑者。在这种情况下，市场以及其他一些手段对政府已不起作用。

其次，国家治理需要将责任法制化。在谈论法制的过程中，人们往往倾向于追求权力的法制化，却容易忽略责任的法制化。这样一来，由于获取权力和行使权力的成本太低，又进一步强化了政府及各部门追求权力的冲动。将责任法制化，至少有三个好处，一是抑制对公权的需求，避免公权的无限扩大可能对私权的侵犯；二是增强权力行使者的责任感，让他们时刻关注自己权力行使的后果，改善行政行为；三是为责任的评价和考核提供前提，也就是为“问责制度”创造条件。

在问责的过程中，我们还需要注意一个问题，那就是很多表面问题的背后，有许多法律或制度不完善、不科学之处，要解决这些表面的问题，必须从根本上改革制度。举一个例子，审计暑去年组织力量对17个省、市的税收征管情况进行了审计调查，发现人为调节税收进度问题仍较突出，这也是一个长期存在的老问题。这个问题的关键在于政府在制定财政预算方案时，对税收仍采取“基数加增长率”的模式，一方面计划与实际往往存在较大出入，另一方面税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级的重要内容，也成了各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关延

压税款或征收“过头税”都有了激励因素：很难做到依法治税。为此，审计署明确建议有关部门进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代观行的税收计划考核，从制度上保证依法治税。

再次，国家治理需要依法行政，严格执法。依法行政，首先要规避的就是不依法行政导致的权力和责任的不对等。如果政府可以不依法行政，那么就难以要求企业去依法经营。依法行政和严格执法，是保证政府、公司和社会其他细胞，各自都能享受自己的权力，督促大家各自都去履行自己的责任。严格执法，从政治的角度讲，是要维护法律的尊严，让国家中的每一个个体都能得到同样公平的待遇。从经济的角度讲，严格执法是要维持市场规则的有效性，防止任何破坏规则的人获得非法利益。

最后，落实政府的责任，关键是要落实有效支配社会资源的责任。政府的责任有很多，但有效支配社会资源是核心。在经济生活中，政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点。

从表面来看，如果没有明确的责任框架，那么预算的分配过程就有可能产生权力的寻租， 因为不受制约的分配权，必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。

从深层次看，仅仅管住分配环节还不够：如果使用环节没有责任相配套，那么使用者追求资源分配最大化的冲动就会不断增长，而其非正常使用资源获得的不当得利，又有可能流转回到上一个分配环节。此来彼往，必将导致恶性循环。因此，建立刚性、透明的预算分配制度，健全完整的预算资金使用绩效评价体系，配套严格的预算执行监督检查制度，是落实政府责任的重要环节。

三、关注责任，是国家审计本质的客观要求，也是国家审计发展的必然趋势

国家审计，是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具，促进民主与法制，是国家审计不懈的追求。

国家审计机关有着众多的审计对象和多方面的职能。国家审计机关的资源相对于大量的被审计事项，永远都是稀缺的。让稀缺的申计资源发挥作用的最好途径，就是要找到推动民主与法制建设的着力点，这个着力点，就是责任!

国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任。因为审批预算的权力来自人民，这种权力的最终实现必须依托于预算的有效执行，否则，人民的权力就会旁落。

国家审计机关还要关注政府部门履行责任的有效性，积极开展效益审计。因为取之于民的资源，只有用之于民，而且用出成效，才能满足纳税人的要求这才是政府责任的最终归宿。

国家审计机关要关注一切受托经营者的责任，使这些受托经营者在使用人民赋予的权力的时候，时刻不忘他们对人民承诺的责任。

国家审计关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会里：政府、公司和个人都享受法律赋予的权力，但都要承担法律赋予的责任，任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。

国家审计关注责任，但我们无法强制性地要求谁去承担责任，我们只能坚持一条，那就是让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。

女士们、先生们，一个负责任的公司才会是有未来的公司，一个负责任的国家才会是有希望的国家，而一个负责任的民族，才会是永远朝气蓬勃的民族。让我们都明确自己的责任，都承担起自己的责任，只有如此，全面建设小康社会的目标才能更快、更好地实现。

谢谢大家!