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经历了几次审计风暴的洗礼，或许是人们对于中央预算执行问题已多少有了些许“见识”，所以当审计署“9·28”审计风暴来了以后

，整个社会的反应冷静、理智了许多。人们在关注32个中央部门预算执行出现严重问题的同时，开始从法制、制度层面去破解“屡审屡犯”的深层原因。

今天，记者就“9·28”审计公告披露的国务院32个部门预算执行出现的问题对中央财经大学教授，资深政府预算问题专家李燕进行了采访，她给记者留下印象最深的一句话就是：“预算本身就是法律文件，一经批准就产生了法律效力，绝不能再轻易改动。”李燕说，令人遗憾的是，现实中人们对它的认识远远不够。随意变更，“‘一年预算’、‘预算一年’的做法，显然使预算失去了法律的严肃性”。

据李燕介绍，目前，我国中央预算编制和审批要经过“两上两下”这样一个过程，即每年7月份，财政部统一布置下一年度预算编制工作，9月各部门向财政部报送预算建议数，11月财政部向各部门下达预算控制数，12月初各部门依据财政部下达的预算控制数向财政部报送正式预算，12月底财政部将审核后汇总的中央预算草案及拟提请全国人大审议的中央有关部门的预算上报国务院，次年1月财政部将国务院批准的中央预算草案报送全国人大预算工作委员会交换意见，并根据人大意见修改预算草案，2月财政部正式将预算草案提交全国人大审议。财政部在全国人大批准预算草案的30日内批复中央各部门预算，中央各部门自财政部批复本部门之日起15日内，批复所属各单位预算。经过这样一个“两上两下”的过程后，预算才能进入实施阶段。部门预算的编制过程则更长。

李燕说，这一过程从以前的三四个月已延长到目前的七八个月。“经过这么长时间编制过程，又经过了全国人大有关部门的批准，实际上各级政府预算执行的预算方案已经上升到了法律的范畴。应该说，这样的一个预算方案无论什么领导、什么单位都是无权再自行进行改动的，即使有特殊情况需要改动，也必须按照法定程序经过严格审批。”“但是实践中，很多部门都在擅自挤占挪用预算资金。”李燕说，出现这些问题的根本的原因就是，人们的预算法律意识淡薄，对于经人大审批的预算方案的法律地位认识严重不到位，特别是对它的不可随意更改性认识不足。

那么，“豆腐”预算怎样才能成为“铁”预算呢？记者在采访了北京国家会计学院教授、党委书记秦荣生、中央财经大学教授杨金观等多位专家后，他们给出了几近一致的“药方”。

药方一：预算法修改应该尽快完成

这些专家说，我国现行的《中华人民共和国预算法》(简称预算法)1994年颁布，1995年1月1日起执行，至今已过十年。随着部门预算、国库集中支付等财政改革的不断深化，现行预算法已日益露出一些不足。

不足一，我国目前政府预算资金的涵盖范围太窄，大量的预算外资金来源游离于预算管理之外。专家就此做出说明说，例如各种行政事业性收费、基金及附加收费等均未纳入到预算管理体系中。

不足二，预算编制时间过短。据相关专家介绍，财政部一般于每年7月份下达编制下年预算的指示，从预算编制到来年3月份召开的人代会表决通过只有6个月时间，而人代会审查预算时间一般只有一个星期，致使预算编制的内容较为粗糙。

不足三，预算执行透明度低，预算监督不力。预算执行过程很少对公众公开，长期以来，预算都是作为机密对待，而预算监督又难以奏效。以决算为例，预算法规定决算由人大常委会审查批准，但由于要待上级财政批复，执行中地方财政在每年终了后数月都无法提交决算草案给人大，已失去了审批意义。

对此，李燕也是感触颇深。她说，研究预算已二十多年，但如果审计署不将审计结果公开，她也不了解中央预算单位在预算执行中存在这么严重的问题。

专家们认为，要解决预算法本身存在的这些问题，必须修改预算法，进一步明确人大及其常委会对预算编制、预算执行方案的知情权，人大常委会初审和人代会审议预算案的修正权，对政府部门违法的处置权。

同时还要加快立法和修改相关法律。专家们提出，首先要对审计法进行修改。充实加强对同级和下级财政预算进行审计的内容，对国家权力机关和国家审计机关的关系做出明确界定。二是要制定预算审查监督法。现行法律有关预算审查、监督的规定过于原则、简单，使得人大及其常委会难以具体操作，制定预算监督法，则为人大及其常委会履行预算监督职责提供了具体可操作的法律依据。三是要制定税收基本法和行政收费法。明确税收法定原则，规定政府收费的权限，把大量游离于人大监督之外的预算外资金纳入法治轨道。可能的情况下，还要对中央和地方的财权做出法律的划分，使地方权力机关能够对地方财力做出明确的、法律化的估算。

据李燕介绍，目前，预算法正在修改。按照修改计划2006年预算法应该修改完毕。审计法的修改也已进入了程序。

药方二：改革现行预算制度 必须细化程序，强化人大监督

对于“细化”问题，专家提出了明确的思路。

首先，要细化预算的议定时间，明确法定预算编制时间。专家们建议，政府应在每年的第一季度即着手编制下一年度预算，以保证预算编制有足够的时间，提高编制的科学性和准确性。同时还要具体法定预算初审时间，根据现行预算法规定，政府应在人代会举行一个月前，将本级预算案提交人大常委会初审。专家们认为，在普遍编制部门预算的情况下，一个月的时间过短，应适当延长。

其次，要细化审查范围，明确预算资金范围，保证收入预算和支出预算的完整性，特别要对预算外资金做出规范，逐步纳入预算内管理，并纳入人大审查范围。专家们建议，要对部门预算和项目预算做出明细，使政府支出一目了然。向人民代表大会报送的预算审查材料除了要有财政预算报告外，还应包括收支分级表、部门预算草案和预算编制说明书等。

第三，要细化预算初审程序，明确预算初审的主体范围。按照现行法律规定，人大财经机构是预算的初审主体，在明确了初审主体后，还要明确人大财经机构初审意见与政府的对接程序，以及人大常委会形成初审意见与人代会预算专门审查机构的对接程序。

第四，要细化预算修正程序和表决程序。应具体明确人代会期间专门委员会、三个以上代表团或十分之一以上代表联名，可提出预算草案修正案。同时将目前一揽子表决方式改为逐项表决法。对某一项预算收支代表如有不同意见，大会应在整个预算表决之前，先对该项收支进行优先表决，确定通过这项收支之后，再对整个预算草案进行表决。同时，规定人代会否决预算案之后，授权其常委会进行处置的程序。对预算不成立的法律救济，应制定相应的法律救济程序。

第五，要细化监督预算执行程序。目前预算法对预算的变更、追加的限制过宽过松，赋予了政府很大的自由权。人大应通过制定缜密的程序加以规范，重新界定预算调整范围，以增强预算的约束力和权威性，对预算剩余、项目建设缓建或中止，严格限制预算单位自由裁定和处置。

第六，要细化决算审查程序。对决算的报送时间，报送内容，人大财经机构的审查程序，以及与审计机关的对接程序，审查意见的处理程序，决算的表决程序等都要适当细化，通过制定缜密的程序，保证权力的行使，防止权力的滥用。